为了加强对管理阶层的控制，他又恢复了西汉时曾设置过的三套监察机构，还进一步予以完善。
这三套监察机构是：御史台，设侍御史十五人，负责察举官吏违法事件，接受公卿、郡史奏事和解释法律条文；司隶校尉，设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和各部各郡违法官吏。这些人既是京官，又是地方官，监察权力很大，“无所不纠，唯三公不察”；州刺史，全国分十二州，每州设刺史一人，每年八月，巡察所部郡国，录囚徒，课殿最，代表中央，周行郡国，刺探政情，调查各地有无冤狱，同时考察各郡县官吏政绩，并根据政绩好坏，决定升迁罢免，年终回京复奏。
有了集中统一的权力和强有力的行政措施，才能真正贯彻治国理念。
鉴于当前社会积弊和农民不堪重负的现状，刘秀毅然决然地实行政府机构改革，并伴之以裁减兵员。全国合并削减了四百多个县，官吏职位，十个中只设置保留一个。
随后，又废除了郡国的都尉官，解散了大量轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，“费减亿计”。他还诏令“军士屯田”，以求粮食自给有余。
他从休养生息的总方针出发，制定了一套对内对外政策，为本国的经济恢复和生产发展创造刘志和平环境，最大限度地减少兵役和劳役调度，爱惜民力切实实行与民休息。
他还尽量减轻农民的税收负担，推广牛耕技术，兴修水利，刺激农民种田的积极性。
刘秀在立国之初定下的这些方针，一直影响着本朝历代帝王的治国措施，东汉因此被称为中国历史上惠民政策最多的时代。
当然，单单这样，还是远远不够的。
刘秀深谙养民的关键就在于安抚弱势群体，只有弱势群体真正被关心了，和谐的人际关系才能构建，社会的安定才能得以保证。
从刘秀建武二年开始，他先后下了八次诏令，强调奴婢是“人”，不“卑者”，致力于提高其待遇。
在刑法方面，他议省刑罚，宽驰刑律，不依峻法而扬威。“解王莽之繁密，还汉世之轻法”。
对于国内的贫困百姓，他诏令每年赐给普天下的鳏夫、寡妇、孤儿、孤老人、病重残疾人、贫困不能维持生存的人，每人五斛粮食。并不断在全社会范围内形成制度，使得老有所养，少有所依，贫有所济。从而使得整个社会趋向安定和谐。
退功臣，进文吏，集中皇权，加强监察制度，裁并郡县，减少吏员，罢郡国兵，减轻田租，减轻刑法，赦免囚徒；解放奴婢等等之外，他还在酝酿着一场旷日持久、惊天动地的大运动……
{!-- PGC_COLUMN --}在实行偃武修文政策后的第二年，即刘秀建武十五年（公元39年），经过深思熟虑的刘秀在全国范围内发动了一次规模宏大的“度田”斗争，这一斗争异常激烈，兴国骚然，还引发了连续不断的局部动乱。
这，到底是怎么回事呢？
原来，刘秀通过对西汉政权灭亡的分析研究，找到了一个深层原因，那就是西汉昭、宣帝以来土地兼并加剧和小农经济的破产。
土地兼并必定会使地方割据势力增强，而农民的破产又必定会使社会涌现许许多多无家可归的流民，对国家形成了不稳定因素。
当然，土地兼并现象并不是西汉才有，而是土地私有制的必然产物。
早在战国时代，这种兼并现象就随着土地的私有和买卖出现了，到秦朝时，用西汉武帝时董仲舒的话来说，已是：“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”了。因此，董仲舒提出了“限民名田，以澹不足”的主张，希望能限制私有土地的数量。
西汉末期，师丹、孔光与何武等人也看出了土地兼并的危害，提出限制“诸侯王、列侯”及“吏民”私有土地数量的主张。
王莽更是想通过“更名天下田曰王田”以达到恢复井田制度来废除地主土地私有制的目的。
从历史发展规律来看，简单草率地废除土地私有制已经不可能，王莽只能搬起石头来砸自己的脚，最后不得不下书称：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法”。
刘秀从底层平民造反而登上了皇位，自然知道土地对农民生活的重要性。
所以，他在加强了中央集权统治后，第一件大事就是“度田”，解决农民土地问题。
从字面上来看，“度田”，即丈量土地。
但刘秀要做的，除了丈量土地外，还要“案比”，即清查户口。
要知道，这二者是密切相关的。
豪强地主大量兼并了土地，就会迫使大批的农民破产变为流民、奴隶及依附人口。
这些流民、奴隶及依附人口只好反回头租种豪强地主的私有土地生活，最后沦落为豪强地主的私人财产。
长相以往，就会出现“豪强大家”“一家聚众或至数千人”的现象，不但使得国家控制的农民减少，而且会造就许多政治上的反对势力。
通过“度田”，即丈量土地，就可以掌握豪强地主拥有私有土地的状况，既便于限制其土地占有量，没收一些多余土地，分给无地的贫民，又可以依据土地多少征收赋税；而通过“案比”，即检核户口，既可以从地主手中清查隐匿户口，以扩大税源、役源，也便于限制豪强地主控制依附农民的数量。
一句话，“度田”既可以增加国家税收，也可以有效抵制大地主和豪强的兼并，从而保护惠泽小地主和普通平民。
刘秀建武十五年六月，“度田”运动正式开始，刘秀“诏下州郡检核其事”，一时间“百姓嗟怨，遮道啼呼”，鸡飞狗跳，民情汹涌，运动遇上了很大的阻力。
阻力主要来自“郡国大姓、兵长”，还有一些地方长官如刺史、太守等，他们是利益的既得者，当然不愿意因为这次运动触及到自己的财产，另外检核户口也要惊动许多人，许多农民，依附于豪强地主名下，充当他们的部曲、宾客，以致国家的户口册在姓名、年纪与数量等等方面都不真实。所以，“案比”就要重新检核户口年纪，就要把被检核者集中起来，一个一个根据其实际情况核实其姓名、年龄与特征。很多无知百姓担心“案比”会加重自己的税役，在别有用心的地主豪强的鼓动和挑唆下，“聚人遮道啼呼”。刺史、太守上瞒下欺，对政府的政策百般搪塞、敷衍，汇报的情况“多不以实”。甚至有人故意优待豪强，侵害苛待贫弱的百姓，他们以度田为名，将农民聚集到田中，连房屋、乡里村落也一并丈量，百姓啼哭震天。
其中，发生了一件这样的事：各郡县陆续把核查到的田亩户口数据报上来了，陈留县的文吏在文书中夹了一张小纸条，上面写：“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问。”
刘秀大为奇怪，问手下官员，这是从哪儿来的？
官员低着头，说是从街上捡来的，错夹在文件里了。
那有这么蹊跷的事？！
刘秀不信，大声斥责有关工作人员。
刘秀的儿子刘阳，年方十二岁，天资聪慧，正好站在屏风后，对刘秀说：“那是官吏接受郡守下的指令，将要同其他郡丈量土地的情况作比较。”
刘秀回头问道：“就算这样，为什么说河南、南阳不可问？”
刘阳对答说：“河南帝城，多近臣；南阳帝乡，多近亲；其田地住宅已超过规定，不能做标准，故有此说。”
刘秀派人考实，事情果然正如刘阳所说，不由大怒，连苗带根，追查到底，一下子把十多个郡守下狱处死。
其中，充当河南、南阳黑保护伞的功臣刘隆也坐征下狱，虽免了一死，却被免为庶人。
刘隆之外，还有许多朝廷大员因为不支持、不配合这次运动，受到了严厉的处罚。
大司徒欧阳歙在汝南太守任内丈量土地作弊，获赃款一千余万，下狱。
欧阳歙家世代教授《尚书》，八世为博士。有一千余学生门徒守在宫门外替欧阳歙苦苦求情，甚至有人把自己的头发剃掉，自处髡刑。平原人礼震更夸张，他才十七岁，竟坚持请求替欧阳歙去死。
为了坚决推行“度田”运动，刘秀毫不动容，拒绝赦免。
欧阳歙最终死在狱中。
河内太守牟长，“度田不实”，被免除官职。
河南尹张伋和各郡太守十余人，都因丈量土地中作弊，被逮捕入狱处死。
有些“郡国大姓及兵长、群盗”沉不住气了，处处并起，攻劫在所，害杀长吏。
而许多农民也由于分不到土地，或分到的土地实际数量比政府应允的数量少，也开始反对“度田”运动了，参加武装反抗。
国内出现了动乱局势。
针对这种情况，刘秀仍旧不改初衷，继续将“度田”运动推行到底。
他派使者下达郡国，听凭动乱者自相检举攻击。
刘秀下诏：动乱者中，五个人共同斩杀一个人，免除五个人的罪。即使官吏畏怯逗留、逃避、故意放纵（删除“埃”）者，也一律不追究，允许平乱立功。
政策一下达，动乱很快平息。
在强有力的政治手段保证下，“度田”得到继续推行，国内出现了户口增加、生产发展、豪强收敛和清廉勤政的政治局面与社会经济状况，光武中兴之世已现端倪，而后的明、章、和诸帝也凭借这一基础巩固了社会的安定与经济的发展。
所谓“天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”的大东汉盛世已经来临！
八 伏波将军马援
《后汉书》卷三十九记：齐国临淄有一个人，姓江名革，字次翁，少年丧父，一个人与母亲相依为命。王莽乱政，盗贼并起，战乱中，江革背着母亲逃难，路上饱受艰辛，靠采野果、拾他人的剩饭为生，好几次遇到匪盗，贼人要将他劫持，他就涕泣求哀，自言老母年迈，无人奉养，贼人见他孝顺，不忍杀他。后来，他辗转到江苏下邳，靠帮人打短工供养母亲。他贫穷得在冬天里打赤脚，而母亲所需的生活物品，莫不全部供给，人称其为“江巨孝”。
这个“江巨孝”，是刘秀“度田”运动中受益人的千千万万分之一，终于有幸回到了故乡。
史称其：“每至岁时，县当案比，革以母老，不欲摇动，自在辕中挽车，不用牛马”，尽管母亲年岁已大，可是每到县里调查户口的时间，江革都会用牛车将母亲拉去。他担心母亲坐牛车或马车行走时摇动颠簸，就自己驾辕拉车，不用牛马。
就这样，“江巨孝”被后人列入了“二十四孝”中。
从“江巨孝”故事的侧面，不难看出，刘秀的“度田”运动是成功的。
其“度田”和“案比”此后形成了制度，东汉的各朝皇帝一直予以贯彻执行。
可是，刘秀却颇有些后悔。
某天，他若有所思地对虎贲中郎将马援：“因为度田，吾甚恨前杀守、相多也！”
马援哈哈笑道：“死得其罪，何多之有！但死者既往，不可复生也！”
刘秀也跟着笑了笑。
马援的笑和刘秀的笑是不同的。
马援的笑，是对刘秀的一种劝慰，毕竟，人死不能复生，悔恨又有什么用？不如付之一笑，宽慰自己。
刘秀的笑却对生命充满了痛惜。
在对待生命态度上的分歧，注定了这对君臣的相处不会太愉快。
当然，马援不会意识到这一点。
说这话的时候，马援意气风发，声望如日中天。
这之前，陇西刘协初平，刘秀授其以太中大夫。陇西羌患严重，当地居民饱受其祸。来歙认为，要平定羌患，非马援不可。刘秀于是拜马援为陇西太守。
马援也不负所望，其引马步兵三千人，于临洮大败诸散羌，斩首数百，获牛、马、羊万余头，迫降的羌人达八千余，断其来路，阻塞临洮，羌人从此丧胆，不敢再入陇西劫掠。
在治理陇西问题上，马援又奏请设置长吏，修缮城廓，兴办水利，劝以农耕，使百姓安居乐业。
刘秀建武十三年（公元37年），诸羌联合作乱，人数达数十万之多，陇西一带的军民闻之色变。马援率领四千余骑兵先夺占了水草之地，再邀击羌人，将羌人打得溃不成军，有万余人请降。
一仗打出了十几年和平，陇西清静，罕见羌患。
刘秀建武十六年（公元40年），交阯（历史上又称安南，大体相当于现在的越南北部）发生动乱，为首的是一对名为征侧、征式的姐妹，其势力发展迅速，很快蔓延到两广，天下震动。
马援于长沙、桂阳、零陵、苍梧四郡集结起万余军队，率水陆军南下。先合兵于合浦，然后沿海岸下，猛击二征，连战连捷，仅用一年多一点的功夫，就将二征擒获杀掉，传首洛阳。 擒杀二征的马援意犹未酣，其整顿水陆大军，大小战船二千余艘，士卒二万余人，继续征剿二征余党都羊等人，从无功一直打到巨风，斩获五千余人，彻底平定南土，于日南，立铜柱为界，留兵驻守。
马援的威望达到了人生的顶点。
然而，一将成名万骨枯，凯旋回京之日，因瘟疫而死去的士卒竟近半数。
风光无限的马大将军背后，不知掩盖着多少将士的血汗和妇孺的啼哭！
志得意满的马援不会看到这些，在他的眼里，只有事业和功名！
那，才是一个男人梦寐以求的东西！
仰望苍天，他发出了“男儿要当死于边野，以马革裹尸还葬耳，何能卧床上在儿女子手中邪？！”的豪迈之语。
这一句话铿锵有力，震耳发聩，千百年来激励着许许多多的热血男儿，豪杰志士。
平定了交阯，他又先后请命领导了两次大规模的出征：一是征乌桓，一是南征诸苗。 满朝文武都对他表示敬仰。
在马援看来，死得其罪，是何多之有，死得其所，同样是何多之有！死就死了，用不着可惜，用不着同情。
他说得痛快，说得自然。
可是刘秀听得刺耳，听得不安。
建武二十四年（公元48年），湘西的沅江支流的雄溪、横溪、西溪、沅溪和辰溪的“五溪蛮”造反，马援积极请战。
这一年，马援已经六十二岁了。
打了一辈子仗了，还要打？刘秀厌恶地看了他一眼，劝他算了，年纪一大把，这种事，交给年轻人就行。
马援生怕好事被别人抢了，连连坚请，自称：“臣尚能被甲上马。”
话未说完，就大步迈出大殿，牵出宝马，跨鞍而上，按辔徐行，左右顾盼，卖弄精神。
当着众文武大臣的面，刘秀不好说什么，勉强同意，命马武、耿舒随征，发四万余人随行。
刘秀建武二十五年（公元49年），马援率军挺进临乡(今湖南常德古城山)，战争一开始很顺利，斩蛮兵二千余人。蛮兵败走，退隐于无边无际的竹林之中。
在接下来的进军线路上，有两种选择：一是经壶头（在今沅陵东）前进，这条路线较近，但水势险恶；另一条取道充县入武陵郡，这条路线较远，但道路较平坦。
马援和耿舒各持一端，有不同意见。
马援坚持由壶头进军。
马援的资格老，军队在他的指挥下开往壶头山。
在壶头山，由于正值三月汛期，水流湍急，船只逆流难上，且天气越来越热，军中流行瘟疫，将士大批大批死去。
一向以人为本的刘秀在后方知道了这个情况，再也无法冷静了，命梁松驰至马援军中，责问马援，并由梁松代领其军。
然而，梁松还没赶到，马援已经死了，死在军中流行的瘟疫中。
一代将星，溘然殒落。
惜哉惜哉！
马援虽然死了，但他是要对这场战争中非战斗死亡的将士负责的。
当初南征交趾，马援发现一种叫薏苡的植物果实能治疗筋骨风湿，避除邪风瘴气，班师回京时，就拉了满满一车，准备用来做种子。有人在这当口上书，说马援曾搜刮了一车珍珠文犀运回。
这无异在伤口上又加了一把盐。
刘秀命人追回马援的新息侯印绶。
看着龙颜大怒，马家的宾客故人连吊丧都不敢去，丧事办得冷冷清清。
马援的家人都不知马援到底获了什么罪。
葬完马援，马援的侄儿马严和马援的妻子儿女们以草索相连，到朝廷请罪。
刘秀这才拿出人们弹劾马援偷运珍珠的奏章给他们看。
哦——原来是这样，马援的家人明白了，大声呼叫冤枉，跪着哭着申诉冤情。
他们并不知道，其实，刘秀的恼怒，还有更深层面的原因。
刘秀不说，别人也不敢猜。
帝王心事，鬼神莫测。
正如马援自己所说：“死得其罪，何多之有！但死者既往，不可复生也！”
死者已经死了，不可复生。
活着的人却不可不细察和借鉴个中缘由。
宋刘筠《旧将》诗云：
丈八蛇矛战血乾，子孙今已列材官。
青烟碧瓦开新第，白草黄云废旧坛。
劳薄可甘先兰舌，爵高还许戴刘冠。
秋来从猎长杨榭，矍铄犹能一据鞍。
早知如此，就应该在家中安享晚年、优游林泉，何必非马革裹尸不可？！
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